——2007年3月8日在第十屆全國人民代表大會第五次會議上

全國人民代表大會常務委員會副委員長 王兆國

各位代表：

我受全國人大常委會委托，現對《中華人民共和國物權法（草案）》作說明。

一、制定物權法的必要性

物權法是規範財產關系的民事基本法律，調整因物的歸屬和利用而產生的民事關系，包括明確國家、集體、私人和其他權利人的物權以及對物權的保護。

我國的民法通則、土地管理法、城市房地產管理法、農村土地承包法、擔保法等法律對物權作了不少規定，這些規定對經濟社會發展發揮了重要作用。隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義經濟、政治、文化、社會建設的發展，為了適應全面貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求，有必要依據憲法，在總結實踐經驗的基礎上制定物權法，對物權制度的共性問題和現實生活中迫切需要規範的問題作出規定，進一步明確物的歸屬，定分止爭，發揮物的效用，保護權利人的物權，完善中國特色社會主義物權制度。

制定物權法是堅持社會主義基本經濟制度的需要。堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是國家在社會主義初級階段的基本經濟制度。通過制定物權法，明確國有財產和集體財產的範圍、國家所有權和集體所有權的行使、加強對國有財產和集體財產的保護，有利於鞏固和發展公有制經濟；明確私有財產的範圍、依法對私有財產給予保護，有利於鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。

制定物權法是規範社會主義市場經濟秩序的需要。產權明晰、公平競爭是發展社會主義市場經濟的基本要求。通過制定物權法，確認物的歸屬，明確所有權和用益物權、擔保物權的內容，保障各種市場主體的平等法律地位和發展權利，依法保護權利人的物權，對於發展社會主義市場經濟具有重要作用。

制定物權法是維護廣大人民群眾切身利益的需要。隨著改革開放、經濟發展，人民群眾生活普遍改善，迫切要求切實保護他們通過辛勤勞動積累的合法財產、保護依法享有的土地承包經營權等合法權益。通過制定物權法，明確並保護私人所有權、業主的建築物區分所有權、土地承包經營權、宅基地使用權，以維護人民群眾的切身利益，激發人們創造財富的活力，促進社會和諧。

制定物權法是實現2010年形成中國特色社會主義法律體系目標的需要。物權法是民法的重要組成部分，是在中國特色社會主義法律體系中起支架作用、不可或缺的重要法律。制定物權法是在本屆全國人大任期內基本形成中國特色社會主義法律體系的重要步驟。

二、制定物權法總的原則和物權法草案的形成

物權法的起草工作始於1993年。全國人大常委會對制定物權法高度重視。2002年12月，九屆全國人大常委會對民法草案的物權法編進行了初次審議。本屆全國人大常委會把制定物權法列入重要議程，在過去工作基礎上，花了很大精力，做了大量工作。為了把這部法律制定好，全國人大常委會堅持民主立法、科學立法。2005年7月將物權法草案向社會全文公布，共收到人民群眾提出的意見1萬多件；並先後召開100多次座談會和幾次論證會，還到一些地方進行專題調研，充分聽取部分全國人大代表、基層群眾、專家學者、中央有關部門等各方面的意見。在征求意見過程中，各方面提出了許多意見和建議。全國人大常委會高度重視各方面的意見，對草案進行了六次審議，審議次數之多在我國立法史上是空前的。

制定物權法總的原則是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，堅持正確的政治方向，從我國的國情和實際出發，全面准確地體現和堅持社會主義基本經濟制度；依據憲法和法律規定，對國家、集體和私人的物權實行平等保護的原則，同時針對國有財產流失的情況，加強對國有財產的保護；全面准確地體現現階段黨在農村的基本政策，維護廣大農民群眾的利益；針對現實生活中迫切需要規範的問題，統籌協調各種利益關系，促進社會和諧。總之，制定物權法必須始終堅持正確的政治方向，堅持物權法的中國特色，堅持一切從實際出發。

遵循以上原則，吸收各方面的合理意見和建議，經對草案反復研究修改，修改後的草案比最初的草案有了較大改動。本屆全國人大常委會第二十五次會議審議時，常委會組成人員對草案給予高度評價、充分肯定，認為草案體現了黨的主張和人民意志的統一，凝聚了集體的智慧，已趨成熟。會議高票通過了將草案提請十屆全國人大五次會議審議的決定。會後，全國人大常委會辦公廳按照法定程序，於今年1月12日將物權法草案發送全國人大代表，並有計劃地組織代表研讀、討論草案，作好審議准備。根據有些代表在討論中提出的意見，對草案又作了一些修改，形成了提請大會審議的物權法草案。草案共5編、19章、247條。

三、物權法草案的主要內容

（一）關於堅持社會主義基本經濟制度

中國特色社會主義物權制度是由社會主義基本經濟制度決定的，與資本主義物權制度有本質區別。制定中國特色社會主義物權法，必須全面准確地體現社會主義基本經濟制度，體現和堅持黨的十六大提出的兩個“毫不動搖” 的精神。第一，物權法草案把堅持國家基本經濟制度作為物權法的基本原則，明確規定：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。”“國家鞏固和發展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。”這一基本原則作為物權法的核心，貫穿並體現在整部物權法的始終。第二，所有權是所有制在法律上的表現，是物權制度的基礎。草案對國家所有權和集體所有權、私人所有權作了明確規定，其中用較多條款對國家所有權作了規定，有利於堅持和完善社會主義基本經濟制度，有利於各種所有制經濟充分發揮各自優勢，相互促進，共同發展。第三，發展社會主義市場經濟是堅持和完善社會主義基本經濟制度的必然要求。草案在明確規定“用益物權人、擔保物權人行使權利，不得損害所有權人的權益”的前提下，對用益物權和擔保物權作了規定，有利於充分發揮物的效用，有利於維護市場交易秩序，促進經濟發展。

（二）關於平等保護國家、集體和私人的物權

物權法屬於民法，民法的一項重要原則是對權利人的權利實行平等保護。物權法草案規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”

憲法規定：“國家實行社會主義市場經濟。”公平競爭、平等保護、優勝劣汰是市場經濟的基本法則。在社會主義市場經濟條件下，各種所有制經濟形成的市場主體都在統一的市場上運作並發生相互關系，各種市場主體都處於平等地位，享有相同權利，遵守相同規則，承擔相同責任。如果對各種市場主體不給予平等保護，解決糾紛的辦法、承擔的法律責任不一樣，就不可能發展社會主義市場經濟，也不可能堅持和完善社會主義基本經濟制度。為了適應社會主義市場經濟發展的要求，黨的十六屆三中全會進一步明確要“保障所有市場主體的平等法律地位和發展權利。”即使不進入市場交易的財產，憲法也明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。” 在財產歸屬依法確定的前提下，作為物權主體，不論是國家、集體，還是私人，對他們的物權也都應當給予平等保護。平等保護不是說不同所有制經濟在國民經濟中的地位和作用是相同的。依據憲法規定，公有制經濟是主體，國有經濟是主導力量，非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，他們在國民經濟中的地位和作用是不同的。這主要體現在國家宏觀調控、公共資源配置、市場准入等方面，在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，必須確保國有經濟的控制力，而這些是由經濟法、行政法予以規定的。

　 （三）關於國有財產

物權法草案對國有財產的範圍、國家所有權的行使和加強對國有財產的保護等作了明確規定。

關於國有財產的範圍。物權法草案依據憲法和有關法律，明確規定國有財產包括：屬於國家所有的自然資源，屬於國家所有的基礎設施，國家機關和國家舉辦的事業單位的財產，等等；並規定，國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。從法律上進一步明確屬於國家所有的資源性、經營性財產的範圍，對於發展壯大國有經濟，增強國家的經濟實力，發揮社會主義制度的優越性，具有關鍵性作用。

關於國家所有權的行使問題。依據憲法規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院是最高國家權力機關的執行機關。全國人民代表大會代表全國人民行使國家權力，體現在依法就關系國家全局的重大問題作出決定，而具體執行機關是國務院。因此，具體行使國家所有權的是政府，而不是人大。土地管理法、礦產資源法、草原法、海域使用管理法等法律已經明確規定由國務院代表國家行使所有權，這也是現行的管理體制。物權法草案規定：“國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照規定。”這既符合人民代表大會制度的特點，也體現了黨的十六大關於國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益的國有資產管理體制的要求。全國人民代表大會通過立法授權國務院代表國家行使國家所有權，體現了全國人民代表大會的性質及其行使職權的特點。政府行使國家所有權，應當依法對人大負責，受人大監督。

關於對國有財產的保護問題。針對當前國有財產流失的實際情況，物權法草案在堅持平等保護原則的基礎上，從五個方面強化了對國有財產的保護。一是規定：“法律規定屬於國家所有的財產，屬於國家所有即全民所有。”並規定了哪些財產屬於國有財產，防止因歸屬不明確而造成國有財產流失。二是規定：“法律規定專屬於國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。”三是規定：“國家所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞。”四是針對國有企業財產流失的問題，規定：“違反國有財產管理規定，在企業改制、合並分立、關聯交易等過程中，低價轉讓、合謀私分、擅自擔保或者以其他方式造成國有財產損失的，應當依法承擔法律責任。”五是針對國有財產監管中存在的問題，規定：履行國有財產管理監督職責的機構及其工作人員，“濫用職權，玩忽職守，造成國有財產損失的，應當依法承擔法律責任。”這些規定體現了憲法關於加強對社會主義公共財產保護的精神，具有重要的現實意義。

（四）關於集體財產

物權法草案依據憲法和現階段黨在農村的基本政策，明確規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”並以專章分別規定了“土地承包經營權”和“宅基地使用權”。

為了賦予農民長期而有保障的土地使用權，物權法草案規定：耕地、草地、林地的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。

關於土地承包經營權、宅基地使用權的轉讓和抵押能否放開的問題。考慮到目前我國農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權是農民安身立命之本，從全國範圍看，現在放開土地承包經營權、宅基地使用權的轉讓和抵押的條件尚不成熟。為了維護現行法律和現階段國家有關農村土地政策，並為今後修改有關法律或者調整有關政策留有余地，物權法草案規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”

關於城鎮集體財產。我國的城鎮集體企業是從上世紀50 年代以來逐步形成的。在幾十年的進程中，幾經發展變化，有些集體企業是由國有企業為安排職工子女就業、知識青年回城設立的，有些是國有企業在改制中為分離輔業、安置富余人員設立的。近些年來，城鎮集體企業通過改制又發生了很大變化。按照黨的十六大以來的精神，目前城鎮集體企業改革還在繼續深化。草案對城鎮集體財產從物權的角度作了原則規定：“城鎮集體所有的不動產和動產，依照法律、行政法規的規定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利。”並規定：“集體所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞。”這符合當前實際情況，也為今後深化改革留下空間。

（五）關於私有財產

改革開放以來，經濟快速發展，人民生活不斷提高，私有財產日益增加。切實保護公民的私有財產，既是憲法的規定和黨的主張，也是人民群眾的普遍願望和迫切要求。物權法草案規定：“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權。”“私人合法的儲蓄、投資及其收益受法律保護。”“國家依照法律規定保護私人的繼承權及其他合法權益。” “私人的合法財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞。”這些規定，進一步完善了保護私有財產的法律制度，有利於激發人民群眾創造、積累財富的積極性，促進社會和諧。

隨著住房制度改革，越來越多的城鎮居民擁有自己的房屋，而且大量集中在住宅小區內，業主的建築物區分所有權已經成為私人不動產物權中的重要權利。物權法草案從維護業主的合法權益出發，明確規定業主對建築物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分如電梯等公用設施和綠地等公用場所享有共有和共同管理的權利。草案還對小區內的車庫、車位的歸屬，業主委員會的職能，業主和物業服務機構的關系等，作了規定。

（六）關於征收補償

征收集體所有的土地和城鄉居民的房屋，關系廣大人民群眾的切身利益，社會普遍關注。

我國的國情是人口多、耕地少，現在全國耕地保有量只有 18.3億畝，人均耕地只有1.4畝，是世界平均水平的三分之一。十屆全國人大四次會議批准的“十一五”規劃綱要確定，到2010年耕地保有量必須保持 18億畝，這是一項約束性指標，是不可逾越的底線。實行最嚴格的土地管理制度，特別是切實保護基本農田，是我國面臨的一項十分緊迫而又艱巨的任務。物權法草案明確規定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。”

依據憲法，物權法草案規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。同時，草案對征收補償的原則和內容作了規定。

關於征收集體所有的土地問題，物權法草案規定：“征收集體所有的土地，應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，並足額安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”這一規定體現了黨和國家關於征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則。關於征收單位、個人的房屋及其他不動產的問題，草案規定：“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”考慮到各地的發展很不平衡，具體的補償標准和補償辦法，由土地管理法等有關法律依照物權法草案規定的補償原則和補償內容，根據不同情況作出規定。

針對現實生活中征收補償不到位和侵占補償費用的行為，物權法草案明確規定：“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”違反規定的，要依法承擔法律責任。

此外，物權法草案還有幾項內容：一是關於正確處理相鄰關系問題，草案對用水、排水、通行、通風、采光等產生的相鄰關系作了規定，以利於發展生產、方便生活，維護相鄰權利人的權益，促進鄰裡關系和諧。二是關於擔保物權問題，草案在擔保法的基礎上，增加了可以用作擔保的財產的規定，進一步完善擔保制度，以促進融資，發展經濟。三是關於對物權的保護問題，草案對物權的保護途徑、保護方法作了全面規定，並規定侵害物權的，除承擔民事責任外，還應當依法承擔行政責任、刑事責任，健全了物權保護制度。四是關於占有問題，草案主要規定了對占有的保護和無權占有人的侵權責任，以維護社會秩序和權利人的合法權益。

《中華人民共和國物權法（草案）》和以上說明，請審議。